안녕하세요.
법무법인 충정 Tech & Comms 입니다.
지난 시간에는 공유경제 기반 기업의 성장과 규제에 대한 전반적인 설명을 드렸습니다. 이번 시간에는 예고한 대로 한국에서 공유경제 기업이 이러한 규제에 어떻게 대응하였는지라는 주제로 에어비앤비 코리아와 우버 코리아 테크놀로지를 비교해 보도록 하겠습니다.
에어비앤비 코리아(Airbnb Korea)
에어비앤비에 대해서는 굳이 설명을 드리지 않아도 많은 분들이 잘 알고 계실 것이라 생각합니다. 대신 에어비앤비가 한국에서 어떻게 영업을 하고 있는지 간단히 살펴보겠습니다. 에어비앤비는 2013년에 한국어 서비스를 시작하였습니다. 이때까지는 별도로 한국에 법인을 설립하지 않은 상태였습니다. 에어비앤비 코리아는 2014년 3월 3일 유한회사로 설립되었습니다.
에어비앤비 코리아는 한국의 관광산업 성장 및 외국인 관광객의 증가에 힘입어 크게 성장하였습니다. 2016년 한국을 찾은 외국인 관광객 1724만명 중 51만명이 에어비앤비를 이용했다고 합니다. 이는 2015년의 22만명보다 130% 증가한 수준입니다. 내국인을 포함하면 101만명이 지난해 에어비앤비를 이용해 2015년의 39만명보다 160% 늘었다고 합니다. 게다가 해외 여행 시 에어비앤비를 이용한 한국인 관광객 수를 합치면 이용자 수와 이용금액은 그보다 훨씬 높을 것으로 예상됩니다.
우버 코리아 테크놀로지 (Uber Korea Technology)
우버 역시 승차공유 모델을 전세계에 전파한 기업으로서 이미 많은 사람들에게 친숙한 기업입니다. 특히 해외 여행을 다녀온 관광객이라면 한번쯤은 우버 서비스를 이용해보셨으리라 생각합니다.
우버 코리아 테크놀로지(이하 “우버 코리아”)는 2013년 한국에 진출하였습니다. 우버 코리아는 전세계 다른 지역에서와 마찬가지로 한국 진출 초반부터 기존 택시업계로부터 강한 견제를 받았습니다. 결국 2014년도 7월경부터 서울시가 우버를 여객자동차운수사업법 위반 등의 이유로 불법 서비스로 규정하고, 단속을 실시하였습니다. 우버 코리아 측은 서울시와 협상을 계속하는 한편 영업을 강행하였습니다. 하지만 서울시는 2015년 1월부터 ‘우버 신고포상금제’를 실시하기에 이르렀습니다. 게다가 기존 업계와 갈등은 점차 심화되었고, 국회에서는 우버 영업을 금지하기 위하여 여객자동차운수사업법 개정안을 통과시키기까지 하였습니다. 위치정보법 위반 여부도 문제가 되어 방송통신위원회로부터 고발을 당하는 등 사면초가에 몰렸습니다. 결국 우버 코리아는 2015년 3월 우버 엑스(일반인 차량 이용한 승차공유 서비스)를 중단하기에 이르렀습니다. 사실상 규제 당국 및 기존 업계에 백기를 든 셈입니다.
현재 우버 코리아는 프리미엄 콜택시 서비스인 우버 블랙(Uber Black)과 장애인 및 교통 약자를 위한 우버 어시스트(Uber Assist)를 운영 중입니다. 이 두 서비스 모두 여객자동차 운수사업법을 준수한 서비스입니다. 또한 지난 8월 우버 이츠(Uber Eats)라는 배달 서비스를 강남, 이태원을 중심으로 런칭하였으며, 최근에는 우버 쉐어(Uber Share)라는 카풀 서비스를 전세계 최초로 서울에 출시하였습니다.
왜 두 기업은 정반대의 결과를 거두고 있는가?
에어비앤비와 우버는 전세계적인 공유경제 기업의 대표주자입니다. 물론 최근 우버에 대한 안 좋은 소식이 들리고 있지만 여전히 우버는 기업가치 평가액이 500억 달러를 전후에 달하는 세계적인 기업입니다. 그런데 현재까지 상황만 놓고 본다면 이 두 기업은 한국 시장에서 왜 이런 정반대의 결과를 거두고 있을까요?
혹자는 두 기업이 속한 시장의 차이에 주목합니다. 에어비앤비 코리아가 속한 한국의 숙박업 시장과 달리 우버 코리아가 속한 대중교통 시장, 그 중에서도 택시업계는 이미 시장이 포화에 이른 데다가 기존 업체들 간의 결속이 잘 되었기 때문에 기존 택시업계의 저항이 더욱 격렬할 수 밖에 없었다는 것입니다. 물론 이러한 차이가 위와 같은 결과를 발생시킨 원인 중에 하나였다는 점은 부정할 수 없습니다. 다만 이 이유만 고려한다면 우버 코리아의 실패는 처음부터 결정적이었던 것으로 보아야 합니다. 하지만 여기서 두 가지 의문이 듭니다. 과연 실패가 예정되어 있었을까요? 만약 우버 코리아의 규제에 대한 대응이 지금과는 달랐다면 에어비앤비 코리아와 같이 한국에서도 활발하게 영업을 할 수 있지 않았을까요?
이러한 점에서 우리는 규제와 그 기반이 되는 사회적 배경의 차원에서 두 기업의 차이를 비교해보겠습니다. 규제의 형태와 그 사회적 배경을 본다면 법적 리스크의 관점에서 우버 코리아의 대응이 아쉬웠다는 점을 발견할 수 있을 것입니다.
에어비앤비 코리아
1) 규제적 측면
에어비앤비 코리아의 영업을 규제하는 법률은 공중위생관리법 상의 영업허가가 있습니다(엄밀히 말하면 에어어비앤비에 한국의 숙소를 등록한 호스트에게 적용되는 규제이나 여기서는 개략적으로 에어비앤비 코리아로 보겠습니다). 반대로 그 영업의 법적 근거가 되는 법률은 관광진흥법(외국인관광 도시민박업, 한옥체험업), 농어촌정비법(농어촌민박사업)이 있습니다. 다시 말하면 타인에게 숙박시설 등을 제공하고 그 대가로 금전 등을 지급 받고자 하는 자는 원칙적으로 숙박업 영업허가를 받아야 하나 외국인관광 도시민박업과 한옥체험업, 농어촌 민박사업에 해당하는 경우에는 별도의 요건을 갖추어 등록 및 신고만 하면 됩니다. 위 세 가지 업종에 한하여 규제를 완화한 것입니다. 이러한 형태의 규제 완화는 공중위생관리법상 원칙적 규제에 수정을 가한 것이 아니라 관광진흥법 및 농어촌정비법을 통하여 우회로를 만들었다는 데 그 특징이 있습니다. 이로 인하여 에어비앤비는 기존 규제(영업허가)가 만든 이해관계자들과 충돌을 최소한으로 줄일 수 있었던 것으로 보입니다.
2) 사회적 측면
이러한 규제 완화가 도입된 배경에는 2000년 이후 한국 관광산업의 비약적 발전이 있습니다. 한국을 방문한 외국인 관광객 수는 2012년 1000만 명을 넘어선 후 2016년에는 1600만 명을 기록했습니다. 이는 10년 사이 2배 가까이 증가한 수인데, 그 사이 관광 인프라에 대한 투자는 미비했고, 이는 자연스럽게 숙박시설 부족으로 이어졌습니다. 2000년대 이후 역대 정부들은 정책적으로 관광산업의 양적 성장과 질적 향상을 추구하기 위해 제도 개선에 상당히 적극적이었습니다. 외국인관광 도시민박업 등의 업종을 신설한 배경도 여기에 있습니다. 외국인관광 도시민박업을 신설한 관광진흥법 시행령(대통령령 제23451호(2011.12.30))의 개정 이유를 한번 볼까요?
“외국인 관광객에게 한국 가정문화 체험의 기회를 제공하기 위하여 외국인관광 도시민박업을 신설하고, … (후략)” (출처: 법제처)
이렇듯 관광산업의 발전이라는 사회적 배경도 공유숙박 모델에 우호적인 규제 및 감독 환경을 조성하였습니다.
3) 에어비앤비의 순응
위와 같은 규제의 특성 및 사회적 배경의 변화 속에서 에어비앤비의 비즈니스 모델은 한국에 연착륙할 수 있었던 것으로 보입니다.
이렇다고 해서 에어비앤비가 규제 당국과 충돌이 없었던 것은 아닙니다. 외국인 관광객이 많이 찾는 홍대와 명동 인근 오피스텔을 중심으로 에어비앤비 이용객이 급증하자 서울시 등 지자체는 이를 단속하기 시작하였습니다. 호스트가 공중위생관리법 위반으로 유죄 판결을 받는 사례도 등장하였습니다. 하지만 에어비앤비 코리아는 이에 저항하기 보다는 오피스텔로 등록한 호스트들을 플랫폼에서 삭제하는 방법을 택했습니다. 규제 당국과 갈등을 최소화하려는 에어비앤비 코리아의 대응 전략을 엿볼 수 있죠.
우버 코리아
반면 우버 코리아는 이와 다른 상황에 놓여 있었습니다.
1) 규제적 측면
규제적 측면에서 우버 코리아는 여객자동차 운수사업법의 규제의 제한을 받습니다. 우버가 한국에서 첫 영업을 개시할 당시인 2013년 당시 여객자동차 운수사업법(법률 제13376호, 2015. 6. 22. 일부개정 되기 전의 법) 제34조에 의하면 자동차대여사업자의 유상운송을 알선하려는 제3자의 행위를 금지한다는 명문의 규정은 없었습니다. 그러나 문언의 해석상 이러한 행위가 처벌될 수 있음은 어느 정도 예상할 수 있었습니다. 이를 우회하는 다른 법령에 의한 예외도 인정되지 않았습니다.
2) 사회적 측면
택시업계는 이미 택시 공급과잉과 인구증가율 둔화로 인하여 포화상태에 이르렀습니다. 각 지자체들은 정부로부터 감차 예산을 지원 받아 감차 정책을 펼치고 있습니다. 일부 지자체는 정부 예산 지원이 부족하여 아예 감차사업을 포기하기도 합니다. 게다가 개인택시 면허 보유자가 꾸준히 증가하고 있는 실정입니다. 일정 자격요건을 갖춘 운전자가 개인택시 영업을 하기 위해서는 개인택시 면허를 구입합니다. 지자체가 개인택시 면허 발급을 하지 않거나 최소한으로 줄였기 때문입니다. 수도권 개인택시 면허는 적게는 6600만원에서 1억원을 호가합니다. 이에 걸린 총 권리금이 6조 원에 달한다는 기사도 있습니다. 따라서 우버와 같은 서비스를 양성화할 경우 엄청난 사회적 파장이 예상되는 사회적 배경이 존재하였던 것입니다.
이러한 규제 특성과 사회적 배경을 감안하면 우버에게 적대적인 규제 및 감독 환경이 생길 수 밖에 없는 것입니다.
3) 협상과 압박
이런 상황을 더욱 악화시킨 것은 우버 코리아의 대응 방법이었습니다. 우버 코리아는 2015년 3월 우버 엑스 서비스를 중단하기 전까지 규제 당국과 협상을 벌이면서 동시에 압박하는 전략을 사용한 것이죠. 다음은 당시 우버 코리아의 태도를 보여주는 기사들입니다.
서울시가 스마트시티, 공유경제와 같은 세계적 흐름에 뒤쳐지는 것은 원하지 않겠지만 그렇다고 현행 법령을 위반하면서까지 우버의 영업을 용인할 수는 없었을 것입니다. 물론 정부 차원에서도 더더욱 그럴 수 없었을 것입니다.
4) 택시업계와 틀어진 협의
또한 가장 큰 이해관계자 중 하나인 택시업계와 협의를 제대로 하지 못했습니다. 우버 코리아는 초기에 택시업계의 반발에 별다른 대응을 하지 않았습니다. 그러다 이들의 반발이 조직적으로 전개되고, 사회적 이슈가 되자 뒤늦게 우버 택시라는 모델을 내놓았습니다. 하지만 한번 돌아선 개별 택시운전자들의 마음은 쉽게 돌아서지 않았습니다. 무엇보다도 기존 택시업계가 기술 혁신을 가로 막는다는 식으로 비판하였던 우버의 인식 때문에 이미 틀어진 협상 테이블을 바로 잡기에는 너무 늦어버렸습니다. 아예 사업 초기부터 기존 택시업계와 제휴한 카카오의 ‘카카오택시’ 서비스와 전혀 달랐던 것입니다.
결론
지금까지 내용을 종합하여 보면, 우버 코리아는 에어비앤비 코리아에 비하여 상대적으로 적대적인 규제 환경 속에서 영업을 하였으며, 그 과정에서 서울시와 정부, 택시업계 등 이해관계자들과 의사소통에 있어 미흡했던 부분이 있었습니다. 우버의 주장 대로 우버의 비즈니스 모델은 기존 택시업계와 공존할 수 있으며, 대중교통 시장 규모를 혁신적으로 성장시킬 수 있는 잠재력이 있다는 것을 부인할 수 없습니다. 그러나 다른 유형의 제도와 사회적 배경을 가진 로컬 시장에서는 규제 당국과 이해관계자들과 의사소통에 실패하였을 때 영업 활동 자체가 위기에 처할 수 있다는 법적 리스크를 더욱 세심히 고려했다면 좋았을 것 같다는 아쉬움이 남습니다.
그런 의미에서 우버 코리아가 최근에 카풀 서비스와 배달 서비스를 통하여 한국 시장을 다시 두드리고 있다는 점은 주목할 만합니다. 우버가 한국 시장에서 겪은 실패를 통하여 어떠한 교훈을 얻었는지는 알 수 없지만 2년 동안 절치부심한 만큼 규제에 대한 대응 전략이 바뀌었을 것이라는 기대가 됩니다. (또한 에어비앤비라고 정부와 전혀 문제가 없는 것은 아닙니다. 공정거래위원회의 에어비앤비 약관 시정명령 사건이 그 예입니다. 이 사건에 대하여는 다섯번 째 글에서 더 자세히 설명 드리겠습니다.)
글을 마치며
이렇듯 공유경제 기업들은 기존 규제와 갈등과 타협을 하며 새로운 시장을 개척하고 있습니다. 숙박과 대중교통 뿐만 아니라 다른 분야에서도 공유경제 기업이 등장하여 혁신을 불러 오는 동시에 규제 당국 및 기존 업계와 갈등을 야기할 수도 있습니다. 이 과정 속에서 공유경제 기업은 어떻게 대응하여야 할지, 정부 및 지자체는 공유경제 기업을 활용하여 어떻게 사회적, 경제적 선순환을 만들 수 있을지, 기존 업계는 그 충격을 어떻게 흡수할지 등에 대한 전문가의 조언이 필요할 것입니다. HMP Tech & Comms는 이러한 점에 대해 끊임 없이 연구하고, 고민하여 최적의 리걸 솔루션을 제공할 수 있도록 하겠습니다.
2017-10-11
Tech & Comms